黄祖辉：实施乡村建设行动要防止脱离乡村实际的大拆大建

黄祖辉教授，系浙江大学公共管理学院一级教授，浙江大学中国农村发展研究院首席专家，中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员

2月21日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，这是21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件。作为“十四五”时期全面推进乡村振兴的重点任务，“实施乡村建设行动”是党的十九届五中全会作出的重大战略部署，中央一号文件为此也在加快推进村庄规划工作、加强乡村公共基础设施建设、实施农村人居环境整治提升五年行动、加快县域内城乡融合发展等方面提出了一系列新举措。

接受中国建设报专访时，浙江大学中国农村发展研究院原院长、首席专家黄祖辉表示，目前我国乡村建设存在区域不平衡和发展不充分问题，在“大力实施乡村建设行动”过程中，既要防止脱离乡村实际的大拆大建，又要避免规模集聚效率低下的公共投入。

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中国建设报：中央一号文件专门用一章篇幅对“大力实施乡村建设行动”进行部署，您认为主要有哪些考虑？

黄祖辉：“大力实施乡村建设行动”是全面推进乡村振兴的重要部署，是弥补农业农村发展短板、加快实现农业农村现代化的重要抓手。我国乡村建设自改革开放以来，尤其是实施新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略以来，已取得明显进展，广大乡村在基础设施、生态环境、公共服务、居住条件等方面有很大改观，已从贫穷落后的乡村向全面小康社会的乡村转变。但如同我国经济社会发展存在不平衡不充分问题、全面小康社会建设存在短板一样，我国的乡村建设也存在区域不平衡和发展不充分的短板问题。总体来说，我国乡村建设目前还比较滞后，不能充分满足乡村现代化和共同富裕的目标要求，这是大力实施乡村建设行动的基本动因。

具体如何大力实施乡村建设行动，中央一号文件已经做了明确安排。首先强调的是要加快推进村庄规划工作，即规划先行，要明确村庄布局分类，立足现有基础，保留乡村特色风貌，同时尊重农民意愿，不搞大拆大建。其次强调要加强乡村公共基础设施建设，把公共基础设施建设的重点放在农村，着力推进往村覆盖、往户延伸，从根本上实现路、水、气、电、网等基础设施和公共服务对乡村、对农村居民的有效覆盖和科学管护。最后还要实施农村人居环境整治提升五年行动，着重对村庄厕所、污水、垃圾进行整治，推进村庄清洁和绿化行动。此外，中央一号文件还特别强调要加快提升农村基本公共服务水平，包括建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨，着眼于城乡统筹与城乡一体的就业、医保、养老、文化等公共服务建设。

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中国建设报：您对大力实施乡村建设行动有什么建议，或者说今后需要注意些什么？

黄祖辉：大力实施乡村建设行动的意义重大，涉及大量的投资和政府投入，需要重视投资效率和乡村短板的有效补齐。为此，科学规划乡村显得尤为重要，要以全域乡村规划优化乡村建设布局，以乡村建设布局优化引导建设项目投入。我国乡村基础设施和公共服务滞后的原因，不仅体现在建设投入不足，而且也与乡村人口分布过于分散、集聚效应差进而不能被有效覆盖有关。这表明：乡村基础设施和公共服务设施的建设，不仅要重视覆盖面，而且要重视覆盖效率。

基础设施和公共服务不仅具有公共属性，而且存在规模集聚效应。因此，在乡村建设中对类似公共品的建设投入，既要防止脱离乡村实际的大拆大建，又要避免规模集聚效率低下。这意味着，往村覆盖、往户延伸的乡村建设不应该是静态的，而应该是伴随着乡村人口相对集聚、空间布局不断优化的过程。乡村建设一方面要通过乡村基础设施和公共服务的改善来带动和吸引乡村人口的相对集聚与优化布局，另一方面又要通过乡村人口的相对集聚与优化布局来提高乡村基础设施和公共服务建设的效率。这样，乡村建设才能更好实现乡村公共品往村覆盖、往户延伸，同时又提高投资和覆盖延伸的效率。

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中国建设报：您认为大力实施乡村建设行动所需的资金问题该如何妥善解决？

黄祖辉：大力实施乡村建设行动，资金需求量的确很大，大多建设项目又具有公共性，政府支持和投入是首位的。为此，中央一号文件继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，预算内投资进一步向农业农村倾斜，同时也要求各地区各部门进一步完善涉农资金统筹整合长效机制。同时，该文件还提出支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动，支持以市场化方式设立乡村振兴基金，鼓励银行业金融机构建立服务乡村振兴的内设机构，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展。

除此之外，市场化力量参与乡村建设的潜力很大。既可以通过政府财政投入“四两拨千斤”的杠杆引领作用，吸引企业和社会资本参与乡村建设，又可以通过乡村建设中公共资源与资产的产权制度和营运制度的改革，对乡村建设赋权，吸引市场力量投资并营运乡村建设项目。比如，鼓励市场力量在对乡村垃圾分类集中处理与管护的同时，从事再生资源利用与经营；鼓励市场力量在对乡村道路、水网等公共设施投资建设的同时，从事乡村休闲旅游业经营；鼓励市场力量和村集体经济通过股份合作等制度安排，共同进行乡村建设和乡村营运等。

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中国建设报：中央一号文件在“加快县域内城乡融合发展”方面提出了很多政策举措，城乡融合发展对于乡村振兴能起到什么样的作用？

黄祖辉：随着经济社会的发展和城乡居民消费水平的提高以及消费结构的变化，我国城乡关系正在发生深刻变化，城乡要素的流动已经从农村要素向城市流动为主的格局向城乡要素双向流动的格局转变，城乡融合发展势在必行。加快县域内城乡融合发展是城乡融合发展的一个关键层面，是全面推进乡村振兴和乡村建设的重要思路，中央一号文件在这方面提出了很多政策举措，意义重大，不仅对全面推进乡村振兴，而且对拉动内需和实施“内循环”战略，都将产生非常积极的推动作用。

加快县域内城乡融合发展之所以十分重要，首先在于乡村振兴离不开城市的带动，乡村振兴要以城市化为引领。这种带动和引领，既包括乡村人口的城市化和市民化需要以城市为载体，又包括乡村振兴需要城市人才、技术和资本的融入，以及乡村价值的实现和市场的繁荣离不开城市居民的需求。其次，从空间和体制上看，乡村与县乡镇联系最为紧密，乡村本身就是县域的有机组成部分。加快县域范围内城乡融合发展，不仅有利于在空间上和体制上实质性破解城乡二元体制，而且有利于城乡要素、产业、基础设施与公共服务在空间上实现城乡融合和优化配置，使乡村的振兴与发展能够既立足乡村，又跳出乡村，具有更大的空间和回旋余地。