浙大黄祖辉等| 我国乡村建设的关键与浙江“千万工程”启示

导语

近年来，浙江省开展“千村示范、万村整治”工程，积累了诸多重要经验。基于此，本网站转发此文，与诸位分享我国乡村建设的关键与浙江“千万工程”的启示。本文在对我国乡村建设内涵与特点阐释的基础上，提出乡村建设应重视三个重要关键，并结合浙江“千万工程”的实践与经验分析，提出可供我国乡村建设借鉴的启示。作者系农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、浙江大学求是特聘教授黄祖辉等。

2018年5月，习近平总书记对“千村示范、万村整治”工程(以下简称“千万工程”)作出重要指示，指出“要结合实施农村人居环境整治三年行动计划和乡村振兴战略，进一步推广浙江好的经验做法，建设好生态宜居的美丽乡村。”为遵循总书记指示，《中央农办、农业农村部、国家发展改革委关于深入学习浙江“千村示范、万村整治”工程经验，扎实推进农村人居环境整治工作的报告》出台，要求各地区各部门结合实际认真学习、贯彻、落实“千万工程”发展经验。早在“千万工程”孕育之时，时任浙江省委书记的习近平同志就赋予其推动农村全面小康建设、统筹城乡发展、优化农村环境和造福农民群众等期待与功能。事实证明，“千万工程”在给浙江农村带来了生态环境变革的同时，也带来了农业发展的高质量转变与农民生活的高水平提升，开启了新时代美丽乡村现代化建设新征程。

2020年，党的十九届五中全会提出“实施乡村建设行动”，2021年，21世纪以来第18个中央一号文件——《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》先后发布，均强调把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，并从村庄规划、乡村公共基础设施建设、农村人居环境整治提升和县域内城乡融合发展等关键领域提出了一系列新举措。可以说，“大力实施乡村建设行动”不仅是全面推进乡村振兴的战略部署，也是新时期改变农村面貌、拉动内需和双循环战略实施的现实需要，更是弥补农业农村发展短板和加快实现农业农村现代化的重要抓手。改革开放以来，我国先后实施了新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略，广大乡村在生态环境、基础设施、公共服务和居住条件、文化传承等方面发生了翻天覆地的变化，实现了从积贫积弱到全面小康的转变，乡村建设已取得明显进展。但如同我国经济社会发展中不平衡不充分的问题依然存在，全面小康社会建设的短板依然凸出一样，我国的乡村建设也存在区域不平衡和发展不充分的问题。总的来说，我国乡村建设依然滞后，不能充分满足农业农村现代化和共同富裕的目标要求，这是现阶段大力实施乡村建设行动的基本动因。因此，在“大力实施乡村建设行动”过程中，需要吸取浙江“千万工程”的普适性经验，在村庄规划、空间布局以及制度安排等方面下功夫。

本文在对我国乡村建设内涵与特点阐释的基础上，提出乡村建设应重视三个重要关键，并结合浙江“千万工程”的实践与经验分析，提出可供我国乡村建设借鉴的启示。

一、我国乡村建设的内涵、特点与三个重要关键

1.我国乡村建设的内涵与特点

我国乡村建设的内涵可概括为四个方面：一是推进村庄规划，即规划先行，要在立足现有基础，保留乡村特色风貌的基础上，明确村庄布局分类，防止“千村一面”，更重要的是要充分尊重农民意愿，不搞大拆大建。二是加强乡村公共基础设施建设，把公共基础设施的建设重点放在广大农村，着力推进往村覆盖、往户延伸，从根本上实现路、水、气、电、网等基础设施对村、对户的有效覆盖和科学管护。三是深化农村人居环境整治，实施农村人居环境整治提升五年行动，着重推进农村厕所、垃圾、污水“三大革命”，加快开展村庄洁化、绿化、美化“三大行动”。四是提升农村基本公共服务水平，着眼于城乡统筹与城乡一体的就业、医保、养老、文化等公共服务建设，建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村三级统筹，逐步实现标准统一、制度并轨、城乡一体。

我国乡村建设有两大特点。一是硬件建设与软件建设相结合。实施乡村建设行动，要注重“硬件”和“软件”共同发力。第一，建好硬件。乡村建设要突出乡村宜居，推动农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸，全面改善路、水、电、气等设施条件；并以农村人居环境整治提升为配套，统筹推进农村“三大革命”和改善村容村貌。乡村建设还要突出宜业，聚焦数字化改革总目标，以数字化、智能化、创新型基础设施为主攻方向，支持5G、物联网、冷链物流等既方便生活又促进生产的新基建向乡村覆盖延伸，提升“三农”领域新型基础设施保障服务能力，完善长效管护机制。第二，抓好软件。一方面，加强乡村公共服务，聚焦基础教育、医疗卫生、社会保障等关键领域，持续推进城乡基本公共服务“保基本、广覆盖、促均等、可持续”；另一方面，改进乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。二是乡村公共性与社区公共性并存。乡村社区公共性是乡村公共性的组成部分，两者的差异在于公共性的范围及其归属主体的不同。乡村社区公共性是以村庄为范围和主体的公共性，这种公共性对社区以外具有一定的排他性。“公共性”是具有历史性、变动性、多元性的概念，学界并没有完全一致的观点。公共产品及其服务具有非竞争性和非排他性的特征是主流经济学的基本观点，而新制度经济在此基础上对公共产品及其服务的认识又进行了深化，认为在一定的条件下，通过制度设计与安排，某些公共产品及其服务也可以转化为准公共产品或市场品。而无论是政治学强调的共识达成和结果公共利益导向，还是社会学认为的过程集体参与，均意识到公共性这一公共领域的核心属性，以及平等自由、开放包容、公共参与、公益共享等共性特征，并将其视为一种“互利共生”的社会关系。乡村公共性的内涵较广，跳出了空间的概念，包含了乡村各类基础设施和公共服务等公共品投入、可达性高的公共场所、合作参与的集体行动、多元包容的空间理念、混杂复合的社会功能和公益共享的价值追求等方面。在我国，社区公共性内含了村集体的空间及组织边界概念，在其所处的社区空间场域中，以村社公共资源为发展基础，以村集体经济组织为组织依托，以集体参与为行为载体，以实现社区公共利益为价值追求的一种社会属性，在产权上体现的是社区共有的概念。乡村公共性与社区公共性的价值重塑，需从共建、共治、共享三个方面展开。共建，就是在提供和建设乡村公共品的过程中，发挥政府、市场、集体和村民等主体的协同参与作用，解决谁来建的问题；共治，就是实现多元主体共同参与到乡村公共品的管护、营运和治理中来，解决由谁、怎么样来管的问题；共享，就是社区主体共同分享乡村公共品及服务所带来的效应，解决乡村公共建设为了谁的问题。此外，重塑乡村公共性与社区公共性，还应体现乡村及其社区公共品在空间配置的效率，回答的是乡村公共品的供给和公共服务既要讲究对受众体的公平性，又要注重公共品的配置效率问题。

2.我国乡村建设的三个重要关键

(1)既要坚持政府主导，又要引入市场力量。在我国乡村建设中，不仅大规模基础设施的投入要靠政府，而且农村社区性的公共品供给也主要靠政府财政的支持与投入，但供给仍然满足不了需求，除了少数经济发达地区的农村公共品供给水平稍高之外，绝大多数地区农村公共品的供给状况仍不容乐观。目前，我国农村社区公共品供给的主要问题和难点是供给主体过于单一，企业和社会资本的参与积极性不高。大力实施乡村建设行动，保障农村社区公共品供给，资金需求量巨大，政府的财政投入和金融支持已成为关键保障。2021年中央一号文件继续把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向“三农”补短板领域倾斜，且要求各地区、各部门强化措施，不断完善涉农资金统筹整合长效机制；同时，提出支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动，创新支持绿色、科技创新等领域债券扩容。除此之外，还支持以市场化方式设立乡村振兴基金，鼓励银行业金融机构建立服务乡村振兴的内设机构，加快普惠金融、民生金融、绿色金融等服务模式创新，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持农产品加工业、乡村特色产业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业等乡村产业发展。但在实践中，尤其是经济下行态势没有得到根本转变，各级政府财政压力不断加大的形势下，农村公共品，特别是农村社区性公共品的供给，单纯依靠政府的力量还是不够的。为了提高农村公共品供给规模、质量与效率，政府既需要提高公共支出的比重与效率，还需深入挖掘社会资本和自治组织力量的参与潜力。因此，如何在加大政府对乡村公共品投入的同时，发挥财政投入“四两拨千斤”的杠杆撬动作用，引入市场机制，吸引企业、社会资本、村集体和村民共同投资和参与乡村建设，将是解决农村社区公共品供给主体单一，缺乏多主体参与难题的基本思路。

(2)既要解决有效供给，又要重视有效管护。作为农村社区的公共产品，即便解决了供给问题，也不意味着能解决好公共品的有效营运和管护问题。实践中，相对于私人品的供给，政府对农村社区公共品的供给，还存在公共品营运与管护的效率低下问题，如村庄厕所清洁化问题、污水治理常态化问题、垃圾分类处理问题，不仅需要投入设施等硬件，而且还需要持续营运与管护。也就是说，在农村社区公共品的营运与管护过程中，还必须解决好的一个问题是政府、企业、集体、农民等主体谁来对类似公共设施进行营运与管护的问题。这实质上是对公共产品的治理问题，基本的思路，一是明确相关公共设施的产权及其管护主体，然后责任到主体。二是强化公共设施规制及其监督实施，发挥乡村基层组织在这方面的作用。三是发挥乡村治理中自治功能，调动社区群众主动参与社区公共设施管护的积极性。四是在公共设施营运管护中导入市场机制。通过对乡村建设赋权，也就是在乡村建设中加快公共资源和资产的产权制度改革与营运制度创新，吸引市场力量投资并营运乡村建设项目。如鼓励市场力量在对乡村垃圾分类集中处理与管护的同时，从事再生资源回收经营，实现乡村垃圾分类与再生资源回收“两网融合”；鼓励市场力量在对乡村路网、水网、电网、物流网等公共设施投资建设的同时，从事乡村休闲旅游业，开辟跨界增收、跨域获利渠道；鼓励市场力量和村集体经济通过股份合作等制度安排，构建“农户+村集体+市场主体”产业化联合体，共同进行乡村建设和发展营运。浙江的“千万工程”建设在这方面进行了不少探索，积累了不少经验启示，后文将作进一步的阐释。

(3)既要防止大拆大建，又要避免低效配置。乡村建设涉及众多基础设施、人居环境和公共服务，不但具有公共属性，而且存在公共品服务对象的规模效应问题。换言之，大多数公共品都存在一定的规模要求，使用者过多，会导致公共品的使用过度拥挤，反之，会导致公共品使用的不经济。联系到要大力推进的乡村建设，需要特别注意的是，乡村建设不仅要防止脱离乡村自然与文化特点的大拆大建，也要避免由于乡村公共建设项目缺乏规模效率而导致的低效配置。这意味着，往村覆盖、往户延伸的乡村建设不应该是静态的，而是伴随着乡村人口相对集聚、空间布局不断优化的演进过程。也就是说，乡村建设一方面要通过乡村基础设施和公共服务的改善来吸引乡村人口的相对集聚、带动乡村布局日益优化；另一方面，要通过乡村人口的相对集聚与布局优化来提高乡村基础设施和公共服务建设的效率与水平。只有这样，乡村建设才能在更好实现乡村公共品往村覆盖、往户延伸的同时，提高乡村公共建设投资和覆盖延伸的效率。此外，从空间和体制上看，广义的乡村包括县城及以下区域，县域经济实际就是广义的乡村经济，不要局限于“就乡村说乡村”，因此，推进乡村建设，县域经济是关键切口，乡村建设一定要与以县城和乡镇为重点的城乡融合发展紧密结合，实现从县域经济到镇域经济再到村庄经济的全面振兴，这不仅有利于更好破解城乡二元结构和体制，还有利于城乡要素、产业、基础设施和公共服务实现城乡空间融合与资源优化配置，使乡村建设既立足乡村又跳出乡村，具有更大的拓展空间和联动效应。

二、浙江“千万工程”实践与启示

1.浙江“千万工程”实践

2003年，时任浙江省委书记习近平同志针对浙江农村经济粗放发展与乡村环境“脏、乱、差”的现象展开调研，经过周密的部署，启动了以整治乡村环境为重点的“千村示范、万村整治”工程，开启了浙江美丽乡村建设的宏伟篇章。18年来，浙江按照习近平总书记当年的战略擘画，一张蓝图绘到底。“千万工程”始于抓好道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、村庄绿化、河道净化等环节，在发展过程中拓展到面源污染治理、农房改造、历史文化村落保护、农村公共服务设施建设、乡村产业发展、乡风文明与乡村治理等领域，塑造了乡村文明和谐的新风尚，走出了一条独具浙江特色的示范带动、整体推进、深化拓展、转型升级的农村人居环境整治和美丽乡村建设的新路径。表1展示了浙江“千万工程”的演化历程和重要时间节点的目标任务、配套支撑及其主要抓手。浙江“千万工程”推动全省乡村面貌发生了全方位的历史性变化：实现了美丽生态的新蝶变，催生了美丽经济的新产业，探索了城乡融合发展的新机制，形成了共建共治共享的新局面。2018年荣获联合国最高环保荣誉“地球卫士奖”。

表1 浙江省“千万工程”演化历程

浙江“千万工程”走出了从人居环境整治向乡村全面建设的新路径，其核心的要义和基本经验，不仅在于解决了农村人居环境问题，而且还解决了农村社区公共品的有效供给与管护问题以及乡村人居环境的特色风貌问题。首先，浙江在“千万工程”推进中，探索了多元主体参与农村社区公共品的供给机制和多种制度结合下的农村公共品营运方式，既有效解决了社区公共品的多元供给问题，又有效解决了社区公共品的营运与管护问题。其次，在“千万工程”的建设中，浙江对不同类型社区公共环境的建设，坚持“因地制宜、精准施策、规划先行、需求引领、突出特色”的原则，立足村庄自然禀赋和民俗特点，坚持高起点规划、高品质建设，同时发挥政府有为、市场有效和群众参与的作用，杜绝千篇一律、一哄而上的运动式建设模式，而是充分发掘村庄原有的个性与特色，注重生态优先，更好保护乡村绿水青山和田园风光，并且重视乡村文化和历史传承，为文化传承和再现创造有利条件，将自然生态与人文生态相互融合，充分显示和提升乡村价值，全方位、多类型打造与营运“一村一品一景一韵一魂”的新时代美丽乡村建设新格局。

2.浙江“千万工程”经验启示

在“千万工程”实践过程中，浙江探索建立了“四位一体”的制度安排与治理体系，即“党政合一”的科层治理、“智治合一”的精准治理、“调动群众”的柔性治理以及“激励相容”的市场治理。这种“四位一体”的制度设计和安排，充分体现了农村社区公共事务和公共产品治理中的党政领导和群众参与的相互协同、科层制度与市场制度的功能互补、他治与自治的合理匹配、法治与德治的相互融合、科技与治理的有效结合，进而不仅实现了“千万工程”的建设目标和可持续性，而且为农村社区公共品的有效供给和营运管护，提供了既有理论创新，又契合中国特色与实践的治理模式，值得借鉴到我国的乡村建设进程中。

(1)“党政合一”的科层治理。“千万工程”之所以能一以贯之、一抓到底，一任接着一任干，久久为功不停步，关键在于发挥党政合一的垂直治理的制度功能，也就是坚持党管干部，通过一级抓一级、一级管一级、一级带一级，把党管干部的原则落到实处。其一，坚持“一把手”亲自抓。始终把“千万工程”列为“书记工程”，落实“一把手”责任制，形成省、市、县市区、乡镇、村“五级书记”共抓共管的推进机制，建立各级党政主要领导联系一个村制度，如习近平同志在浙江任省委书记期间将下姜村作为自己的基层联系点。其二，坚持各方协同抓。政府层面，各级均成立“千万工程”领导小组，建立党委政府领导、职能部门负责、镇村实施、多方共同参与的工作推进机制；社会层面，坚持群众所需、施策所向，积极发动群众、依靠群众，使广大群众既是“千万工程”受益者，也是参与者、推动者、建设者。第三，坚持分级联动抓。建立“第一书记亲自抓、分管领导直接抓、一级抓一级、层层抓落实”的分级负责制度；在各级职责分工方面，省级层面主抓顶层设计、服务指导与监督落实，市县层面主抓统筹协调、资源整合与组织实施，镇村层面主抓政策落实、具体实施和建设管护。

(2)“智治合一”的精准治理。在“千万工程”实施过程中，针对公共产品管理有规制措施，但规制主体职责不清和不到位的难题，探索了将压实地方责任和数字化、信息化相互匹配的规制办法。其中，2003年，长兴县在全国率先实行河长制并取得了巨大成效，并于2017年开始在全国推广。此后，浙江以河长制为典型的行政责任制治理方式为范本，先后探索出了道长制、所长制、林长制、田长制等可参照的“简约化”的制度选择与安排。“某长制”建立了协同治理机制，强调对人居环境整治进行分级治理，通过行政层面一级压一级的方式，将公共性资源环境治理责任落实到行政层级与干部，其机制包含行政首长负责制、自上而下行政问责,破解了公共资源规制中的“辖区壁垒”和相互推诿问题。浙江“某长制”的成功还依赖于农业农村领域数字经济“一号工程”的全面推广。开展农业农村管理数据和空间数据上图入库，实现全省农业农村信息资源网络化、空间化和可视化，将数字与信息技术同责任制相匹配，实现“智治合一”的精准问责和精准治理。以“智慧河长”建设为例，2018年起，浙江省在全国率先上线了覆盖省、市、县、乡、村五级的河长制信息化平台，各级河长只需打开手机上的河长制APP，就可以点一点开始河长履职、拍一拍上传巡查照片、扫一扫检查河道水质。

(3)“调动群众”的柔性治理。群众参与是我党群众路线的基本准绳和法宝，是做好乡村公共事务和社区公共产品治理不可或缺的力量。如何调动群众参与公共事务的积极性，既要发动群众、带动群众，更要通过合适的制度安排来激励群众参与，其中德治与自治是重要关键。1963年，浙江诸暨的枫桥镇，因乡村治理“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，得到了毛泽东同志的肯定，“枫桥经验”闻名全国。2003年，习近平同志在浙江工作期间再次批示肯定，要求坚持和发展“枫桥经验”。2017年，嘉兴桐乡首创的一种新型基层治理模式——自治、法治、德治“三治融合”，写入了党的十九大报告，以“一约”(村规民约)、“两会”(百姓议事会、乡贤参事会)、“三团”(百姓参政团、道德评判团、百事服务团)为载体，成为新时代“枫桥经验”的精髓和基层社会治理创新的发展方向。一是深化村民自治，以自治消化内在矛盾。充分激发党员群众和社会组织参与乡村治理的活力，建立村民议事会、乡贤促进会等相关自组织，推动实现自我管理、自我监督、自我服务。二是增强法治保障，以法治强化行为规则。引导干部群众形成自觉守法、全民懂法、遇事找法的乡村法治良序。三是激发德治活力，以德治调动群众参与。发挥村规民俗等非正式制度对村民行为的引导，鼓励群众自愿参与公共事务，担任“河小二”“池大爷”“塘大妈”“垃圾管理员”“护绿小卫士”等，创新三治积分制管理，形成“让有德者有所得”的激励机制，用崇德向善的力量，实现乡村有效治理。

(4)“激励相容”的市场治理。市场机制是最能体现激励与约束相融的制度。市场制度不仅能对非公共性领域的资源与要素配置发挥高效率的作用，而且也可以通过一定的制度设计，在公共性领域，尤其是类似乡村社区公共性领域的资源与要素配置，发挥高效率的作用。随着浙江“千村示范、万村整治”工程广度和深度的拓展，“美丽乡村”的内涵也不断丰富，浙江积极引入市场激励制度，赋予相关主体(农民、企业)生态资源使用权与经营权，并且通过生态产业化和产业生态化的途径，将社区公共品转化为市场品，打通“绿水青山”向“金山银山”的转化通道，实现从美丽生态到美丽经济，再到美丽生活的“三美融合”。例如，通过赋权不同经营主体发展再生资源开发利用产业、高效生态农业、民宿休闲度假、乡村文化旅游、健康养生养老等绿色产业与业态，将社区环境建设和保护与绿色经济发展紧密结合。这一做法使得不同经营主体在发展绿色产业的同时，对社区环境与公共设施建设、管护的内生动力被充分激活，既降低了乡村社区环境建设与保护的成本，又发展了生态环境友好型绿色产业。

三、结语

浙江“千万工程”为我国“乡村建设行动”做出了有益尝试，其在制度安排与治理体系方面的创新探索非常值得其他地区参考借鉴，也为解决我国乡村建设的三个重要关键提供了浙江解题思路。因此，在未来我国乡村建设过程中，可参考浙江“千万工程”经验：在整体推进上，要明确解题步骤，注重重点突破、示范带动、层层深化；在区域发展上，要强化规划引领，注重因地制宜、需求引领、突出特色；在城乡融合上，要加快发展县域经济，注重要素集聚、规模经济、资源优化；在政府管理上，要明细权责分工，注重党管干部、层级管理、责任到人；在管理模式上，要压实地方责任，注重机制协同、技术创新、数字治理；在乡村治理上，要广泛动员群众，注重自治为本、法治为纲、德治为根；在市场治理上，要引入市场激励，注重三生融合、三产融合、三美融合。此外，乡村建设需要久久为功，“输血”与“造血”相结合，才能实现持续有效发展。

    文章来源：华中农业大学学报（社会科学版）2021年第3期

    作者简介：黄祖辉，浙江大学中国农村发展研究院；傅琳琳，浙江省农业科学院农村发展研究所