城在生长 田有守护 ——杭州耕保四十年 迈向专门立法新征程

临安太湖源镇金岫村“千亩方”。市规划和自然资源局供图

余杭区径山镇漕桥村“万亩方”。市规划和自然资源局供图

“一个热爱中华大地的人，他一定会爱她的每一条溪流，每一寸土地，每一页光辉的历史。”

从历史中走来，杭州坐拥山水之胜，也身负超大城市的发展之重。良田如何留存，城市如何生长，从来是一体两面的同一份答卷。

今年，恰逢《中华人民共和国土地管理法》颁布四十周年。8月28日，十四届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》。这是我国首部耕地保护专门立法，将于2027年1月1日起施行。

一部综合性法律走过四十载春秋，筑牢耕地保护制度根基；一部耕保专门法开启全新征程，回应新时代治理命题。耕地保护所要回答的，早已不只是“留下多少田”的数量之问，更是“留下怎样的田”的质量之问、生态之问。

四十年来，杭州从西湖时代迈向钱塘江时代，在《土地管理法》框架下，一手保障城市发展，一手守护耕地资源。城市向何处生长，良田如何长久留存？循着这座城市依法管地、节约用地、严格护地的历程回望，便能读懂今日为耕地保护专门立法的实践基础与时代分量。

一条主轴伴城四十年

今年的土地日，走进杭州市城市规划展览馆，“《土地管理法》颁布四十周年杭州实践回顾展”现场人流如织。历版法律文本、鲜活历史影像、翔实政策沿革……汇聚成杭州守护沃土与托举发展交织并进的时光长卷。

把时针拨回至四十年前，杭州面临的是发展与保护的双重命题：城市建设需要土地，粮食生产同样离不开土地，有限空间如何统筹？

展墙上，钱塘江边的萧山围垦鏖战正酣，数万建设者“向潮水夺地，向海涂要粮”，开拓出一片广袤沃土。1986年，《土地管理法》颁布，土地权属、规划利用和建设用地审批等有了法律遵循，城乡土地利用逐步纳入统一法治框架。

改革与保护，几乎同时起步。1989年，杭州签下首份国有土地使用权出让合同，基本农田保护区试点也于同年年底启动。1993年，全市基本农田保护规划通过省级验收和鉴定。城市建设有了新的用地机制，农田保护也逐步厘清责任、明确边界。

1998年，《土地管理法》全面修订，土地用途管制、耕地占补平衡等制度进一步强化。次年，杭州市首版土地利用总体规划获国务院批准，对发展用地与耕地保护作出统筹安排。1999年至2002年，全市累计建成标准农田116.6万亩，新增耕地11.88万亩，在保障发展中守住耕地、改善耕作条件。

2003年，时任浙江省委书记习近平亲自擘画实施了“八八战略”，将统筹城乡发展、发挥生态优势等纳入浙江发展的整体部署。循着不断深化的实践脉络，杭州把节约用地、农村土地整治和保护者受益逐步结合起来。2010年，全市部署深入开展农村土地综合整治，在七个乡镇（街道）试点基本农田保护补偿，基层守田有了看得见的回报。

党的十八大以来，杭州持续深化节约集约用地与耕地保护实践，通过“空间换地”等举措盘活存量、提高用地效率，在保障发展的同时减轻新增建设对耕地的占用压力。

与此同时，耕地保护机制不断完善。2016年，杭州全面建立耕地保护补偿机制，全国永久基本农田划定工作现场交流会也在杭召开。从划定保护范围、落实管护责任，到建立保护者受益机制，耕地保护迈向更深层、更长久的制度保障。

2019年，市规划和自然资源局组建，土地利用与城乡规划进一步统筹。2024年，《杭州市国土空间总体规划（2021—2035年）》获国务院批复，明确到2035年全市耕地保有量不低于174.41万亩、永久基本农田保护面积不低于145.16万亩，保护底线与发展空间统筹落到“一张图”上。

四十年来，杭州在法治框架下不断探索，一条主轴始终贯穿其间：以节约集约用地保障城市发展，以严格耕地保护守住粮食生产根基，让城与田共同支撑长远发展。

一方良田探出新路径

展厅留住了过去的纸墨与光影，迈入新时期，杭州耕保循法而行的步履从未停歇。

杭州“七山一水二分田”，耕地资源禀赋有限，东部建设需求集中，西部山多田散。对这座不断生长的城市而言，每一块耕地都格外珍贵。空间约束之下，杭州既要向存量建设用地挖潜，也要让留下来的耕地保得住、种得好。

耕地保护是一项系统工程。从保住数量到提高质量，从严格执法到统筹生态，杭州的耕保实践不断向纵深推进。

经济激励之外，更要把责任落实到人。2015年，余杭街道永安村的田头立起一块公示牌，标注“保护面积8342亩、田长张水宝”，在全国率先探索“田长制”。从一村先行到全域铺展，如今杭州已全面建立市、县、乡、村四级田长体系，把责任落到每一块田、每一个管护环节。

田长用脚丈量土地，技术则把巡查的目光送上高空。杭州逐步构建“铁塔探头+无人机+遥感影像”三位一体的监管模式，固定探头守重点、无人机巡盲区、遥感查全域，全天候监管网络持续织密，推动监管精准提效。

临平区的“低空智巡”，让这种变化更加直观。10套固定机巢，织起全域“10分钟响应圈”——指令下达，最近的无人机即刻起飞，10分钟内回传现场画面。依托人工智能影像比对，问题图斑识别准确率超95%，巡查效率提升三倍；平台还打通多部门数据壁垒，衔接国土调查云平台，为当日举证、当日入库提供“硬核”支撑。

不仅要耕地保护有激励，更要监管执法“长牙齿”。对违法占用耕地、破坏种植条件等行为，杭州依法推进整改、追究相关责任。

田有人守，更要种得好。2021年，杭州启动“百千万”永久基本农田集中连片整治，将散落在村庄、道路和沟渠间的“巴掌田”连成大田。“十四五”期间，杭州累计完成“百千万”工程项目245个，建成万亩方6个、千亩方109个，形成集中连片耕地31万余亩。

“百千万”工程带来的不只是重新被看见的土地价值，还有重新被点燃的乡村发展信心。

桐庐梅蓉村，千亩稻田铺展在富春江畔，土地整治、粮食种植与乡村艺术在此相融；淳安汾口镇依托茅屏村、云林村等打造“稻立方”高效生态农业示范园，现代农事服务串起粮食生产全链条；临安光明村建设起杭州首个设施稻渔生态综合种养基地，拓展出生态养殖新空间；萧山钱江世纪城的“稻田CBD”让繁华都市与丰收田野相望，铺展出城与田和谐共生的独特景致。不同的探索，共同写下绿水青山就是金山银山理念的田野注脚。

一部新法“耕”护新征程

《耕地保护和质量提升法》勾勒的全链条治理图景，在杭州已有坚实实践基础。要让这份保护更系统、更长效，也应回到法律的标尺下，寻找进阶方向。

浙江大学公共管理学院土地管理系教授、博士生导师靳相木长期关注耕地保护法治演进与地方实践。在他看来，《耕地保护和质量提升法》的制定，直指当下治理的深层矛盾：“耕地总量下滑势头虽已初步遏制，但‘非农化’‘非粮化’隐患仍存，质量短板、生态压力凸显。将行之有效的政策经验上升为刚性法律，是守牢粮食安全根基的必然之举。”

对于两部法律的定位，业内已有清晰共识：《土地管理法》管全局、管框架，是土地管理领域的基础性、综合性法律；《耕地保护和质量提升法》管纵深、管细节，是耕地领域的专门立法。两者并非替代关系，而是相互衔接、各有侧重，共同筑牢耕地保护的法治屏障。

“耕地保护不能只盯住数量单一维度。”靳相木表示，守住数量是底线，提升质量才能保障产能，维护生态则关乎长远。新法将数量、质量、生态纳入一体保护，进一步强化国土空间规划对耕地保护的约束作用。

其中，各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理；新增建设占用农用地规模与存量建设用地使用效率挂钩，永久基本农田可依法按程序优化调整；在耕地保护和质量提升上建立多元投入机制，受损耕地也配套相应生态修复制度。“这一系列创新举措，既是立法创新点，也是今后耕地保护法治实践的重点。”

杭州近年来的探索，可以从这套法律规则中找到清晰坐标。靳相木指出，杭州实践将经济激励、责任落实、日常监管与质量提升结合起来，为新法落地提供了鲜活的地方样本。

纸上的条文要经受田野检验，首先要回答责任如何落实的核心问题。

靳相木认为，《耕地保护和质量提升法》将党政同责上升为法律制度，并把耕地保护和质量提升情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，为各责任主体履职尽责提供了更明确的法治依据。其中包括，将占补平衡、高标准农田建设、生态修复等环节的责任落实到具体主体；对弄虚作假、违法占用或破坏耕地等行为依法追责，并督促恢复种植条件；推动各责任主体依法履职，形成职责明确、衔接顺畅的耕地保护责任体系。

从“看得见”到“看得早、判得准、管得住”，杭州的耕地监管体系在技术赋能中持续迭代，推进AI识别、遥感监测深度应用，完善“空天地网”一体化监管平台，推动监管模式从“发现—处置”向“预测—预防”转型。

往长远看，超大城市还要算好空间治理的大账。“耕地保护并非给发展设限，而是为高质量发展筑牢根基。”靳相木提到，杭州可在“多田套合”工作基础上，进一步推动耕地保护从单一资源管控向空间价值运营转变，将耕地保护与都市现代农业、农文旅融合、生态服务等多元功能统筹考虑，为超大城市统筹耕地保护与发展保障探索可复制经验。

四十年守土实践遇上专门立法的制度护航，守护良田常在、稻浪绵延，正是对“十分珍惜、合理利用土地”最深沉有力的时代回应。

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